维护资源资产权益 服务生态文明建设——新时代自然资源确权登记工作综述

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央洞察时代大势，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，创造了举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹。自然资源统一确权登记在生态文明体制改革背景下拉开序幕。

按照党中央、国务院关于生态文明建设的部署要求，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

从2013年党中央首次提出任务，到2016年部署开展试点、2019年自然资源部等五部门联合发文，再到2022年完成海南热带雨林国家公园等首批重点区域自然资源确权登记，按照试点先行、稳步推进、逐步完善的工作思路，自然资源确权登记从无到有，从理论到实践，谱写出美丽中国新华章。

高瞻远瞩，立足生态文明建设，强化产权保护

习近平总书记指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

良好生态环境是最普惠的民生福祉。生态环境没有替代品，用之不觉、失之难存。然而长期以来，由于自然资源产权主体缺位、所有权边界模糊等问题，导致自然资源利用中出现“公地悲剧”和“破窗效应”。习近平总书记深刻指出，湖泊湿地被滥占的一个重要原因是产权不到位、管理者不到位，到底是中央部门直接行使所有权人职责，还是授权地方的某一级政府行使所有权人职责？所有权、使用权、管理权是什么关系？产权不清、权责不明，保护就会落空。

明者因时而变，知者随事而制。党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的高度，积极推动生态文明理论创新、实践创新和制度创新，创造性提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想，为生态文明建设和自然资源管理提供了根本遵循和行动指南。党的十八届三中全会在对全面深化改革做顶层设计之时，提出健全国家自然资源资产管理体制的要求，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》提出建立统一的确权登记系统和权责明确的自然资源产权体系，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。习近平总书记指出，要加快健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革。这为开展自然资源统一确权登记指明了方向。

2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，并赋予自然资源部“两统一”职责。随后，一个统一管理山水林田湖草沙等全民所有自然资源资产的部门挂牌成立，其重要职责之一就是自然资源统一确权登记。

立柱架梁，构建制度体系，绘制美丽中国新画卷

自然资源作为国家发展之基、生态之源、民生之本，在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要支撑作用，关系中华民族永续发展。

我国幅员辽阔，自然环境多样，自然资源总量庞大，种类丰富，可谓地大物博、生物多样，要摸清这份自然资源产权家底，并非易事。

自然资源统一确权登记作为一项全新改革任务，既无国外经验可借鉴，也无既有模式可参考，在法理、制度和技术支撑方面都需要不断探索。

2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过《自然资源统一确权登记办法（试行）》和试点方案，在吉林、黑龙江、江苏、福建、江西、湖北、湖南、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏12个省（区）的32个区域开展试点，分类探索自然资源确权登记的路径方法，验证自然资源确权登记的可操作性。

舟欲行远，制度护航。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，使自然资源资产产权制度改革有了路线图和任务书，并提出了总结试点经验、制定登记办法的要求，明确重点对重要生态空间进行确权登记。

2019年7月，自然资源部会同财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》。2020年2月印发的《自然资源确权登记操作指南（试行）》进一步明确了自然资源确权登记的工作方法、技术标准和操作要求，开发全国统一的自然资源登记信息系统，我国开始全面实行自然资源确权登记制度。

一项项顶层设计、一个个关键节点不断走深走实，自然资源确权登记制度框架基本建立，目标更加明确，方向更加清晰。

善治善为，聚焦重点区域，履行统一确权登记职责

2022年4月，习近平总书记在海南考察时指出，热带雨林国家公园是国宝，是水库、粮库、钱库，更是碳库，要充分认识其对国家的战略意义，努力结出累累硕果。

善谋者胜，远谋者兴。国家公园确权登记不仅是自然资源统一确权登记的重要组成部分，也是落实统一行使国家公园全民所有自然资源资产所有者职责、维护所有者权益的重要举措，是加强国家公园的严格保护、整体保护、系统保护的必然要求。

2022年6月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发通知，对海南热带雨林等5个正式设立的国家公园自然资源确权登记公告登簿工作作出部署。

2022年12月28日，海南热带雨林国家公园完成登簿工作。这相当于给自然资源上了“户口”，这在我国尚属首次。

紧随其后，江苏、山东作为全国首批开展自然资源确权登记公告登簿的省份，相继完成了世界自然遗产江苏大丰麋鹿国家级自然保护区和山东昆嵛山国家级自然保护区的自然资源确权登记工作。

如果把大自然看作一个大家庭，那么水流、森林、山岭、草原，甚至是荒地、滩涂以及海域、无居民海岛、探明储量的矿产资源都是家庭成员。要了解这些家庭成员，就需要摸家底、建档案，明晰产权主体，划清权属界线，通过自然资源确权登记，完成通告、地籍调查、审核、公告、登簿5个环节，从而给自然资源“上户口”。

自然资源的“户口簿”，内容主要包括三个方面。一是自然状况。包括自然资源的坐落、空间范围、面积、类型、数量、质量等。不同类型的自然资源登记的自然状况信息不一样，如水流记载河流长度、水面面积等，森林记载蓄积量、林种等。二是权属状况。自然资源确权登记的权利主要是国家自然资源所有权，包括所有权主体、所有者职责履行主体、所有者职责代理履行主体以及行使方式等。三是其他相关事项。包括登记单元范围内的不动产权利情况和公共管制信息等，通过关联的方式予以体现。

未来，随着大数据、无人机、遥感、实景三维等信息技术的广泛运用，“三维登记”模式不仅会让自然资源的“平面户口簿”变成“立体户口簿”，而且会以三维模式构建“一张图”管理平台，将自然资源管理从平面变为立体，从抽象变为场景。

大道笃行，虽远必达。自然资源统一确权登记，就是要立足保护产权、服务自然资源管理需要，通过建立登记“一个簿”，衔接自然资源管理上下游；形成产权“一张图”，支撑“两统一”职责履行；构建信息“一张网”，提升生态保护监管和公共服务能力，为落实中央生态文明建设决策部署，加强自然资源管理提供基础支撑。

凝心聚力，锚定目标任务，夯实生态文明根基

实践越深入，认识越深刻。随着自然资源确权登记实践探索的逐步深入，自然资源确权登记的理论研究和认识也在不断深化。自然资源统一确权登记是生态文明建设的基础性工作，其目的是明晰产权，对象和范围是自然生态空间，本质是产权登记，定位是服务生态文明建设、维护资源资产权益、支撑“两统一”职责。

既要摸清家底，更要管好家当。2021年10月21日，受国务院委托，自然资源部就国有自然资源资产管理情况向全国人大常委会作专项报告。2022年5月，自然资源部会同有关部门就落实专项报告审议意见，提出全面推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化建设，完善操作规程，优化登记系统，健全不动产登记配套制度和自然资源权属争议调处制度。

党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”。

下一步，自然资源部将以习近平生态文明思想为指引，全面贯彻落实党的二十大精神，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，加强登记成果应用研究，推动健全自然资源资产产权制度，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益，服务生态文明建设。

大河流日夜，慷慨歌未央。站在新的历史起点上，崭新的篇章呼唤奋斗者挥毫书写，梦想的征途召唤确权登记人再启新程，努力擦亮美丽中国绚丽底色。