矿业权管理改革回顾与展望

 导读：矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。党中央、国务院高度重视矿产资源勘查开发工作，对全面深化矿业权管理改革作出了决策部署，自然资源部出台了一系列改革举措，包括深化矿业权出让方式改革、改革矿业权税费制度、改革矿业权出让登记分级管理、深化矿业权审批管理改革、优化矿业权登记程序等，建立健全符合矿产资源勘查开采实际情况和特点的矿业权管理制度。通过回顾矿业权管理改革的顶层设计和具体举措，可以清晰看出改革主线和遵循的内在逻辑，即：改革更加突出人民性，更加尊重地质工作规律，更加尊重市场经济规律。基于此，进一步对全面深化矿业权管理改革进行了展望：①改革与法治相互促进；②由“点上突破”形成“系统集成”；③实现多目标动态平衡；④坚持以人民为中心的价值取向。

　　党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署,拉开了全面深化改革的序幕。在矿业权管理方面，党中央、国务院做出了全面深化改革的决策部署，自然资源部和地方自然资源管理部门出台了一系列改革举措，进一步健全完善矿业权管理制度，使其更加遵循地质工作规律和市场经济规律，更加符合我国国情和矿产资源勘查开采实际情况和特点，矿业权管理改革向纵深推进。本文系统梳理回顾党的十八届三中全会以来矿业权管理改革历程，探究改革主题、主线和内在逻辑，以期能够有助于展望未来改革方向，顺应进一步全面深化改革发展大势。
　　1.矿业权管理改革决策部署?
　　开展矿产资源勘查开发必须依法取得矿业权。矿业权管理事关矿产资源勘查开发，事关国计民生和国家安全。党中央、国务院高度重视矿产资源勘查开发工作，先后印发了《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等文件，对全面深化矿业权管理改革作出了一系列决策部署。
　　1.1 推进矿业权市场化出让遵循市场经济规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府对资源的直接配置，推动依据市场规则、市场价格、市场竞争进行资源配置，提高资源配置效率和公平公正性。党中央、国务院先后在《生态文明体制改革总体方案》《矿业权出让制度改革方案》等文件中，作出矿业权市场化出让改革决策部署，要求矿业权原则上实行市场化出让，全面推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式。
　　1.2 完善矿业权有偿出让制度发挥市场价格形成作用，使价格反映市场供求和资源稀缺程度，体现矿产资源价值，维护矿产资源国家所有者权益。党中央、国务院作出矿业权有偿出让制度改革决策部署，将矿业权有偿出让收取的矿业权价款调整为矿业权出让收益，征收的对象由对国家出资探明矿产地的矿业权调整为对所有出让的矿业权，有偿出让的内涵由反映国家投资收益调整为体现国家所有者权益。
　　1.3 完善矿业权有偿占用制度运用经济手段激励矿产资源勘查开采，调节矿业权持有成本，持有矿业权时间越长所需支付的占用费越高，从而促进矿业权人加大勘查投入，加快勘查进度，主动退出没有找矿发现的区域，使所申请的勘查范围大小适宜，防范“跑马圈地”“圈而不探”行为。党中央、国务院作出矿业权有偿占用制度改革决策部署，要求建立累进动态调整机制，合理确定矿业权占用费收取标准，根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整。
　　1.4 合理划分矿业权审批权限推进中央与地方事权划分规范化、法律化，建立事权和支出责任相适应的矿业权分级管理制度，由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方管理，减少中央政府对微观事务的管理。党中央、国务院作出完善矿业权分级出让制度决策部署，要求合理划分各级管理机关矿业权出让审批权限，加强宏观管理，提高审批效率，降低管理成本：在山西、新疆等6省(自治区)进行改革试点，将原属于自然资源部审批登记发证的煤、铁、铜、铝等矿产的探矿权，以及铁、铜、铝、磷、钾等矿产资源储量规模中型及以下的的采矿权，均下放到省级自然资源主管部门进行审批登记发证。
　　1.5 完善矿业权审批登记制度深化行政审批制度改革，转变政府职能，创新行政管理方式，建设服务型政府。党中央、国务院作出完善矿业权审批登记制度决策部署：一是合理设定矿业权有效期；二是健全完善矿业用地管理；三是探索油气探采合一权利制度；四是实行更加严格的区块退出机制；五是实行更加便捷合理的区块流转制度。
　　1.6 有序放开油气勘查开采市场激发市场活力，吸引民营企业、外资企业等各类市场主体进入油气勘查开采领域，促进加大油气勘查开采力度，实现增储上产，提高国内能源资源保障能力。党中央、国务院作出油气勘查开采体制改革决策部署，要求完善并有序放开油气勘查开采，允许符合准入要求的市场主体参与常规油气勘查开采。
　　2.矿业权管理改革具体举措

       为贯彻落实党中央、国务院改革决策部署，自然资源部先后出台了多个文件，实施了一系列改革举措，深化矿业权出让制度、矿业权税费制度、矿业权审批管理、矿业权简政放权管理等改革，将矿业权管理改革向纵深推进。
　　2.1 深化矿业权出让方式改革为贯彻落实全面推进矿业权竞争性出让决策部署，自然资源部于2019年12月印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称2019年7号文），要求除协议出让等特殊情形外，矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让；对于矿业权协议出让，2019年7号文要求严格控制协议出让，并将出让范围限定为下列3种情形：一是稀土和放射性矿产勘查开采项目；二是国务院批准的重点建设项目；三是需要利用原有生产系统进一步勘查开采已设采矿权深部或上部的同类矿产。2023年7月，自然资源部印发了《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称2023年6号文），重申要全面推进矿业权竞争性出让。同时考虑到矿产资源合理高效利用和矿山安全生产，2023年6号文对矿业权协议出让的情形进行了优化，除允许已设采矿权深部或上部区域可以协议出让矿业权外，已设采矿权周边、零星分散资源、夹缝区域，符合规定要求，可以协议方式出让矿业权。优化矿业权协议出让管理，有利于促进资源合理配置、矿山合理布局，鼓励就矿找矿，提高资源利用效率，防范矿业企业越界开采周边零星分散资源而引发安全生产事故。针对探矿权竞争性出让中“价高者得”存在的问题，2024年7月，自然资源部办公厅印发《关于鼓励地勘单位和矿山企业提供勘查区块建议 促进战略性矿产勘查的通知》（自然资办发〔2024〕32号），探索优化探矿权竞争性出让方式，要求矿业权出让机关探索将探矿权出让方式由挂牌为主转向招标等多种方式，评标要突出勘查部署、绿色勘查等技术因素，择优确定中标人，以鼓励地勘单位和矿山企业提供战略性矿产勘查区块建议，促进战略性矿产增储上产。
　　2.2 改革矿业权税费制度矿产资源权益金制度是对矿产资源税费制度进行的全面改革。2019年8月颁布的《资源税法》，改革资源税计征方式，由主要从量计征调整为从价计征。财政部、国土资源部印发的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），对体现国家所有者权益的矿业权出让收益征收管理作出了具体规定，明确了征收情形，新出让的矿业权均需要征收矿业权出让收益。该文件实施前，以申请在先方式取得的探矿权，对于完成有偿处置的，不需要征收矿业权出让收益；没有进行有偿处置的，需要征收矿业权出让收益，其中已转为采矿权的按剩余储量征收，未转为采矿权的在采矿权新立时征收。同时，明确了征收的方式，矿业权出让收益在矿业权出让时一次性确定，原则上以金额方式征收，可以一次性征收，也可以分期征收；对于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索以率的形式征收。为解决反映强烈的矿业权出让收益征收环节靠前节奏偏快、企业负担较重等问题，通过跟踪总结改革实践，广泛听取各方面意见建议，2023年4月，财政部、自然资源部、税务总局对《矿业权出让收益征收管理暂行办法》进行修改完善，印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号），调整矿业权出让收益征收方式：将主要按金额方式征收调整为主要按率的方式征收；将主要在出让环节、勘查期间征收调整为主要在开采环节、销售矿产品后征收；出让收益征收方式由原来的按金额一次或几次集中在矿山开发的前期征收，调整为主要按出让收益率结合矿产品销售收入的方式在企业生产销售后的每年征收。通过完善矿业权出让收益征收管理制度，均衡了矿业权人财务负担的时间分布，降低了企业前期财务成本和找矿风险，促进加快转采、投产，尽快增储上产。
　　2.3 改革矿业权出让登记分级管理在矿业权出让登记权限划分上，2023年6号文继承了2019年7号文规定。一是改革矿业权出让登记权限划分标准，按照矿种划分权限，不再按照勘查投资金额、勘查面积等划分不同层级自然资源主管部门探矿权出让登记权限，不再按照开采区域、资源储量规模等划分采矿权出让登记权限；二是改革探矿权出让登记管理层级，探矿权、采矿权均按照相同的矿种划分不同层级自然资源主管部门的权限，实现探矿权与采矿权登记管理层级一致性。按矿种划分矿业权出让登记权限，使探矿权新立、延续、保留和探矿权转采矿权新立、延续在同一登记管理机关办理，避免在不同登记管理机关来回变动，有利于保障矿业权登记管理连续性、稳定性。
　　2.4 深化矿业权审批管理改革一是合理延长探矿权登记期限。2019年7号文将探矿权新立时间为三年、每次延续时间为两年，调整为探矿权新立和每次延续时间均为五年；2023年6号文在此基础上又进一步将探矿权每次保留时间由两年调整为五年。二是完善探矿权勘查区块退出机制。2019年7号文规定探矿权延续时需要缩减勘查面积（已提交资源量的范围可以不缩减面积），不再与勘查阶段挂钩，而在此之前规定探矿权延续时若不能提高勘查阶段要缩减勘查面积，若提高了勘查阶段则不需要缩减面积。2023年6号文将扣减面积的比例由之前的25%降低到20%，扣减面积的基数由之前首次设立的勘查许可证载明面积调整为现有勘查许可证载明面积，明确已提交资源量的范围不计入扣减基数。三是优化矿业权矿种变更管理政策。2023年5月，自然资源部印发了《关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号，以下简称2023年4号文），对矿业权矿种变更管理作了重大调整，放宽了矿种变更限制，鼓励综合勘查、综合评价，除少数几种情形不允许变更勘查矿种外，均允许变更（增列）勘查开采矿种。而之前则严格限制探矿权矿种变更，仅允许金属类矿产可变更为其他金属类矿产。四是放宽矿业权转让管控措施。2023年4号文对矿业权转让管理政策作了重大调整，放宽矿业权转让变更限制，明确以市场竞争方式取得的探矿权，若要转让探矿权，不受持有探矿权的时间限制；以协议方式取得的矿业权，若要转让矿业权，持有矿业权的时间限制由10年缩短为5年。此举促进了矿业权公开流转，减少为规避矿业权转让而进行私自交易的行为，规范了矿业权市场秩序。
　　2.5 优化矿业权登记程序，精简申请要件一是优化矿业权登记程序。2023年4号文取消了划定矿区范围审批，将划定矿区范围与采矿权新立登记合并审批；采矿权深部、上部开展勘查工作，不需要办理探矿权新立登记，待探明可供开采矿产资源后，直接办理采矿权扩大范围变更登记；探矿权人对勘查区域内勘查发现其他矿种的，不需要办理勘查矿种变更（增列）登记，符合转采矿权条件的，办理采矿权新立登记时一并确定开采矿种。二是精简矿业权登记要件。管理机关能够通过内部管理取得的要件或通过政府间信息共享获取的要件，不再需要申请人提供，如企业营业执照等申请资料。对属于日常管理工作的事项，不再与矿业权登记进行捆绑，不需要在办理矿业权登记时提交，如地质资料汇交凭证等。减少相关管理事项的前置要件，由之前串联审批改为并联审批，如环境影响评价报告及环保部门批复文件、安全生产设施设计批复文件等。
　　2.6 推进矿业权审批登记“互联网+政务服务”为让矿业企业办事更方便、更快捷、更有效率，降低办事成本，2020年2月，自然资源部发布《关于矿业权申请资料实行互联网远程申报的公告》，在自然资源部登记的矿业权，其申请人可以通过网上远程申报系统提交电子申请资料，不需要专程到自然资源部政务大厅提交纸质申请资料。2021年6月，自然资源部发布了部本级应用电子矿产资源勘查许可证、采矿许可证有关事项的公告，为已登记的矿业权颁发电子勘查许可证、采矿许可证，持续优化政务服务，让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”，不断提升矿业企业的获得感和满意度。
　　3.矿业权管理改革内在逻辑与方向

       通过梳理回顾矿业权管理改革顶层设计和具体举措，可以清晰看出改革主线和所遵循的内在逻辑，这也将是矿业权管理今后的改革方向。
　　3.1 更加突出人民性矿业权管理改革将坚持以人民为中心的发展思想贯穿于改革始终，注重维护矿业权人的合法权益，解决矿业权人在勘查开采过程中遇到的难题。通过改革完善制度，解决办证难、办证时间长等深层次问题。一是简化审批登记事项，取消了划定矿区范围审批、探矿权勘查矿种变更登记、已设采矿权深部勘查办理探矿权登记等，从源头上减少了审批事项。二是下放审批登记权限，将直接面向基层的、由地方管理更方便有效的，一律下放到地方和基层管理，自然资源部只负责14种战略性矿产矿业权出让登记工作，其他矿产由省级及以下自然资源主管部门负责，尽量减少登记发证的管理层级，提高登记发证效率。三是将串联审批改为并联审批，环评报告、安全设施设计等要件不再作为采矿权登记的前置要件，并由各主管部门各自负责，实行并行审批，大大减少了办理采矿许可证所需时间。四是精简申请要件，能够由登记管理机关获取的要件，不再需要申请人提交，大幅减轻了申请人向相关管理部门获取申请要件材料的难度。在解决勘查开采进场施工难的问题方面，一是通过实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让，实现海砂采矿权和海域使用权相互衔接，解决了长期存在的海砂开采用海难题；二是实行矿业权“净矿”出让，做到与用地用林用草等审批事项相互衔接，保障勘查、开采过程中的用地需求，有效解决矿业权人依法取得矿业权后无法正常开展勘查开采工作的难题。通过改革，运用信息化技术降低办证成本、提高办证效率。实行网上申报，提交电子申请资料，颁发电子许可证，申请人可以在全国甚至全球任何地方，通过互联网提交矿业权申请，办理登记审批手续，实现数据“跑路”、人不再“跑腿”，大幅降低办证时间成本和经济成本，提高办证效率。
　　3.2 更加尊重地质工作规律地质工作有其特有的规律，矿业权管理在实践和改革探索中要不断深化对地质工作规律的认识，运用规律来解决遇到的问题和难题。一是放宽变更勘查矿种限制，鼓励综合勘查，除规定的特殊情形外，对勘查过程中发现的矿产，可以办理采矿权登记进行开采，大幅提高勘查资金使用效率，充分调动风险勘查投资积极性，促进加大勘查投入，加快勘查进程。二是对于已设采矿权深部、上部、周边等区域，如发现可供开采矿产资源可以通过协议方式出让矿业权，不再需要以招标拍卖挂牌等竞争方式出让，鼓励“就矿找矿”，推动实现找矿新突破，同时将零星分散资源合理利用，提高资源利用效率。三是调整矿业权出让收益征收方式，主要在开采环节、以矿产品销售收入一定比例按年征收，解决矿业权出让环节资源储量确定的难题，增强制度科学性，既维护了国家权益又减轻了矿业企业前期财务负担和降低找矿风险。
　　3.3 更加尊重市场经济规律随着我国社会主义市场经济发展，我国矿业权市场化程度越来越高，构建科学合理的矿业权管理制度，促进矿产资源勘查开采高质量发展，必然要求按市场经济规律想问题、出政策、办事情。一是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，对矿业权有偿取得的价格由评估确定变为由市场竞争确定，防范人为技术判断引发风险；放宽矿业权转让限制，取消以招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权转让年限限制，缩短以协议方式取得的矿业权转让年限限制，促进探矿权流转，优化资源配置。二是运用经济手段，将矿业权使用费制度调整为矿业权占用费制度，通过提高矿业权人持有成本，促进矿业权人加大勘查投入，加快勘查进程，抑制“圈而不探”“占而不采”等行为。三是运用经济手段，使改革后的矿业权出让收益征收的额度与征收时间节点，更加符合矿产勘查开采企业自身的经济运行规律。
　　4.矿业权管理改革展望
　　4.1 改革成果固化为制度改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相伴而生。通过推进矿业权管理改革，积累了大量经验做法，建立健全管理制度，解决了管理中存在的突出问题和深层次矛盾，对于这些经过实践证明行之有效的措施规定，通过正在修订的矿产资源法律法规采纳吸收，形成制度规定，以法律法规固化改革成果，做到管理有法可依，实现改革与法治相互促进、相互推动，推进矿业权管理治理体系和治理能力现代化。
　　4.2 改革由“点上突破”形成“系统集成”深化矿业权管理改革取得了显著成效，破解了管理难题，促进了矿业行业高质量发展，但改革条块分割、不协调、不配套等问题仍然存在。随着矿业权管理改革深入推进，改革将会由“点上突破”形成“系统集成”，更加注重各项改革之间的衔接配套，增强改革系统性、整体性、协同性，推动各项改革举措同向发力、形成合力，形成相互联动、整体推进的新格局。比如，矿业权出让制度改革全面推进矿业权竞争性出让，矿业权登记管理制度改革也将会随后展开，形成改革合力，解决通过竞争方式竞得区块后办证时间长、办证难，以及出让区块来源难题等问题。
　　4.3 改革实现多目标动态平衡矿业权管理目标具有多维性，如保障矿产资源国家所有者权益和维护矿业权人合法权益，兼顾矿产资源国家所有和矿产资源所在地利益，加强矿产资源勘查开发和生态环境保护，统筹当前和长远矿产资源保障经济社会发展需要。因此，矿业权管理改革必须服务国家发展战略，既聚焦重点，又统揽全局；既立足当前，又着眼长远。矿业权管理改革从单一目标向多目标转变，实现多目标动态平衡，促进矿产资源合理开发利用, 推动矿业高质量发展, 保障国家矿产资源安全,推进生态文明建设，实现国家（中央、地方）、矿业行业、矿业企业、矿区群众等利益相关方共赢。
　　4.4 改革坚持以人民为中心的价值取向贯彻落实党中央、国务院决策部署，把以人民为中心的价值取向贯穿矿业权管理改革全过程，尊重规律，借鉴国外做法，结合我国国情，进一步健全我国矿业权管理制度，切实解决矿业权人在矿产资源勘查开采过程中遇到的难题，持续优化矿产资源勘查开采营商环境，充分保障矿业权人合法权益，使矿业权登记更加便捷高效，推动实现“开矿一座、造福一方”，促进乡村振兴和共同富裕。（中国国土资源经济）