筑牢产权基石 激活“无价之宝”——自然资源系统深化自然资源资产产权制度改革述评

产权的份量究竟有多重？

　　产权，是文明的产物，是市场的基石，是发展的“定盘星”。

　　今日中国，生态文明体制改革正破浪前行。翻开这个具有时代转折意义的宏大改革图谱，摆在首位的任务便是健全自然资源资产产权制度。

　　习近平总书记郑重指出：“我国生态文明体制已初步搭建起四梁八柱的主体框架，但在落实中还存在产权制度、市场化机制、管理体制三大难点。要加快健全自然资源资产产权制度。”

　　作为改革践行者，自然资源部直面自然资源资产家底不清、所有者不到位、权责不明晰、市场配置不充分、收益管理不完善、考核监督不健全等历史难题，以改革之勇上下求索，乘改革之舟破浪前行，持改革之力为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国夯基垒台。

　　查清“量”、确好“权”、算好“价”、厘清“责”……

　　改革潮起，一套“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度，破土生根。

　　改革潮起，一个“更为系统、更具韧性、更有活力”的自然资源资产管理制度体系，正在“破茧”。

　　改革潮起，一个“高效规范、公平竞争、充分开放”的全国自然资源统一大市场，雏形渐显。

　　从南到北，从东到西，祖国绿水青山这块“无价之宝”正被一点点激活。

　　厘清“山水账本”上好“自然户口”

　　家底不清，寸步难行；产权不明，纷争难止。

　　2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布改革“路线图”——《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。首要任务便是摸底、建档、明权，解决过去“九龙治水”下的自然资源底数不清、数出多门问题。

　　为了厘清“山水账本”，自然资源部探索开展自然资源统一调查评价监测——

　　圆满完成第三次全国国土调查这项机构改革后统一开展的自然资源基础调查，全面查清了全国国土利用状况，为国家重大战略安排、重要规划布局等提供了统一底图、底版、底数。同时，在“三调”基础上，逐年开展年度国土变更调查，保持“三调”成果现势性，统筹推进林草水湿等多项自然资源专项调查，动态全覆盖监测国土空间变化，不断丰富自然资源调查监测评价成果，推进自然资源三维立体时空数据库建设，夯实自然资源管理基础，促进国土空间治理现代化。

　　“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好”“要坚定不移把保护摆在第一位，尽最大努力保持湿地生态和水环境”……

　　习近平总书记的嘱托，指引着改革不断向前。

　　森林草原湿地专项调查、黑土地地表基质调查、全国水资源基础调查以及碳汇、地下空间、滨海湿地等调查监测……自然资源部积极构建新型自然资源监测格局，在一次次“尝鲜”中不断提升对生态文明建设的支撑能力。

　　2024年4月，一场覆盖297城的城市国土空间监测拉开大幕，聚焦城市国土空间治理中公共服务、生活宜居、交通便捷、安全韧性等情况，为提高城市规划、建设、治理水平提供支撑。自然资源监测也同步展开，重点围绕“三区三线”等国家重要控制线、国家重大战略区域、国家重要领域、国家重大工程等开展监测，从宏观层面掌握自然资源和国土空间动态变化、土地利用等情况，为国土空间规划编制及实施监督、自然资源管理宏观决策、生态文明建设等提供科学依据。

　　数据要素在丰富，有效供给在深化。眼下，全国自然资源调查监测数据分析评价正在进行，将充分挖掘调查监测数据潜力，最大化激活数据价值。

　　同时，自然资源部还积极推动调查成果共享应用，向国家发展改革委、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部等16个部门提供数据，为耕地保护和粮食安全责任目标考核、高质量发展绩效考核、美丽中国建设评估等提供服务支撑。

　　为了上好“自然户口”，自然资源部加快推进自然资源统一确权登记——

　　2019年，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》。2020年，自然资源部印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》，随后陆续研究出台自然资源确权登记相关技术标准，建设全国统一的登记信息系统，自然资源确权登记制度和工作体系全面建立实行。

　　“路线图”定，“加速度”启，改革落蹄声渐次传来。

　　2022年12月，海南热带雨林国家公园自然资源确权登记打通“最后一公里”，率先实现登簿。江苏大丰麋鹿国家级自然保护区、山东昆嵛山国家级自然保护区2个重点区域紧随其后。

　　2023年6月，9个海域、164个无居民海岛完成自然资源确权登记试点。

　　2023年9月，上海崇明东滩国际重要湿地实现登簿。这是我国首个由国家登记机构开展的自然资源确权登记，也是湿地类型自然资源首次实现登簿。

　　2024年6月，内蒙古森工集团根河、金河、阿龙山、满归、得耳布尔5个国家重点林区完成自然资源确权登记。这是国务院确定的国家重点林区首次实现登簿。

　　2024年8月21日，东北虎豹国家公园完成登簿。

　　截至目前，武夷山、大熊猫国家公园等242个重点区域相继登簿，划清了“四条边界”（全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，不同集体所有者的边界，不同类型自然资源之间的边界），明确了自然资源资产“归谁所有”“由谁来管”。

　　53个自然保护地、5个国务院确定的国家重点林区、148条水流、3个湿地、31个森林、1个无居民海岛、1个探明储量的矿产资源……自然资源确权登记已覆盖国家公园等重要生态空间和水、林、草、湿、海、矿等各类自然资源。

　　在农村，集体土地所有权登记成果更新汇交工作全面完成，房地一体宅基地确权登记颁证等也都在稳妥有序推进，集体自然资源资产的产权本底进一步夯实。

　　未来，随着大数据、无人机、遥感、实景三维等信息技术广泛运用，自然资源的“平面户”还将变成“立体户”，而自然资源管理也将步入“三维时代”。

　　眼下，这一美好愿景已在部分地区照进现实。

　　重塑管理链条 厚植法治沃土

　　权责不清，保护就会落空。但，保护又不仅仅是保护。

　　2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出“完善自然资源资产管理制度体系”。

　　由资源管理向资源资产管理并重转变，建设一个高效规范、公平竞争、充分开放的全国自然资源大市场，实现高效配置和保值增值，是构建高水平社会主义市场经济体制的现实需求。

　　这是大势所趋，也是必然选择。对照时代之问，改革之笔陆续作答。

　　回答“所有权人不到位”问题，试点全民所有自然资源资产所有权委托代理——

　　构建全民所有自然资源资产所有者职责行使模式，按照“自然资源部直接行使一部分、委托地方政府代理行使一部分”的要求，试点编制了各自行权履职的自然资源清单，第一次针对每一项自然资源资产确定了履责主体、权利义务、受托责任等。

　　回答“权能交叉缺位”问题，建立分类科学、权利明晰、权能丰富的自然资源资产产权体系——

　　加快推进建设用地使用权、海域使用权分层设立；完善国有农用地、未利用地产权设置及处置配置规则；推进矿业权竞争性出让和“净矿”出让，细化油气探采合一管理，将探矿权延续、保留期限由2年延长为5年；理顺取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系，简化地热能开发利用项目前期手续，鼓励地方优化地热矿业权和取水许可的办理流程、精简审批要件；持续完善产业用地政策体系等，着力创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。

　　回答“资产家底有多少”问题，全面开展全民所有自然资源资产清查——

　　先后组织各省（区、市）和新疆生产建设兵团，分三批在1100多个县级单元开展资产清查试点，实现了摸清试点地区实物量、探索核算价值量的目标，形成了通则、各类资源资产清查、数据融合汇交、成果展示4类13项技术标准。建立了覆盖全国、横向可比的全民所有自然资源资产价格体系并实现了空间化。资产清查成果有力支撑了全民所有自然资源资产负债表和专项报告编制，且应用场景不断拓展。

　　天津、广西等地，以资产清查工作形成的数据库为基础，搭建资产管理信息系统；

　　北京、浙江等地，探索清查成果在老城保护、城市更新、存量建设用地盘活、低效用地再开发、批而未供土地消化等方面应用；

　　江苏、湖北等地，在资产配置方案和实施计划编制等方面深入应用……

　　2024年7月，自然资源部在全国范围启动全民所有自然资源资产清查工作，计划用两年时间摸清全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋7类自然资源资产的实物量和价值量，并逐步理清使用权状况，形成包含实物量图层、价值量图层、产权图层等的资产“一张图”。

　　回答“如何监督，对谁负责”问题，不断健全自然资源资产监管体系——

　　履行国有自然资源资产管理情况报告制度。2021年，首次代表国务院向全国人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，向全国人民交出了一份“明白账”“放心账”。

　　推动建立自然资源资产管理评价体系，制定综合评价指标，结合领导干部自然资源资产离任审计工作，对相关地区自然资源资产管理情况开展综合评价。

　　一体化推进以耕地保护、国土空间规划“三区三线”管控、矿产资源、严格管控围填海为重点的自然资源督察，建立自然资源行政执法与行政检察衔接机制，不断增强执法司法合力。

　　“凡属重大改革都要于法有据。”在法治轨道上推进改革，自然资源部坚定不移——

　　全面推进“法治自然”建设，完成了土地管理法、湿地保护法、森林法、土地管理法实施条例等法律法规制修订工作，加快推进耕地保护和质量提升法、不动产登记法、国土空间规划法、国家公园法等立法工作，积极推动修订矿产资源法、海域使用管理法、海岛保护法、自然保护区条例、矿产资源法实施条例等法律法规。

　　同时，健全完善“实时清理、自动更新、动态调整”的规范性文件清理工作机制，及时清理滞后于管理实践、与现行法律规定相冲突以及相互之间不协调、不衔接甚至“打架”的文件，从源头解决自然资源管理制度性冲突，为深化改革清障开路、保驾护航。

　　眼下，一套对照“由谁管—有什么—值多少—怎么管护—如何配置—收益怎么实现—如何监督—对谁负责”管理链条而生的自然资源资产管理制度体系，正在不断走向成熟，迎接自然资源资产治理现代化。

　　创新资源配置 处处点绿成金

　　产权账本越理越清，资源配置不断创新，市场活力渐渐释放。

　　先后发布4批43个生态产品价值实现典型案例，批复6省10市开展试点探索，构建高水平保护和高效率利用自然资源促进生态产品价值实现的体制机制……打通“两山”转化路径，点绿成金的“两山”故事从四面八方传来。

　　在江苏，首宗附带“生态管养”的集体经营性建设用地在常州市查家湾村成功出让，由竞得者承担管养和维护周边地块生态环境主体责任并打造生态“绿心”。

　　在山东，东营通过9年修复，将1万余亩盐碱地生态退化区改造成为生机盎然的黄河三角洲特色生态系统，发展林下种养。

　　在新疆，阿拉尔市将沙漠生态治理与发展林下经济相融合，以全产业链打造核桃小镇，促进一二三产业融合发展，催生了一场“产业裂变”。

　　资源配置也在创新、突破、转变，力求实现自然资源资产价值最大化。

　　依托地上地下空间分层设权、“三维地籍”，河北雄安、上海、广东深圳、浙江杭州、江苏南京等一大波城市，建起立体“坐标轴”，点亮了地下空间。

　　宁夏国有农用地配置长期缺位问题破冰。宁夏农垦集团探索开展农垦国有土地使用权作价出资，实现集团资本结构优化、资产负债率下降以及资产总额持续增长。青铜峡牛首山抽水蓄能电站工程，则通过划拨方式配置农用地使用权得以顺利实施。

　　内蒙古国有未利用地迎来有偿使用。乌兰布和生态沙产业示范区创新国有未利用地资产处置、配置方式，采用挂牌方式出让国有未利用地使用权，并引入资产管护要求及损害补偿的理念。同时，依托规划引领作用，对乌兰布和沙漠进行“锁边治理”，划分产业区和生态新区，把“绿化”与“产业化”紧密结合起来，走出了一条生态保护和经济发展的绿色崛起之路。

　　江西成功出让自然资源优质“资产包”。2022年12月，九江将养殖（种植）权、水面旅游观光经营权、水面光伏与风能发电经营权、设施农用地优先使用权组合形成自然资源优质“资产包”，成功出让6宗自然资源资产的15年用益物权，获得收入28.73亿元，比分散配置增加13倍之多。

　　江苏宿迁则探索“土地+林木收益权”“土地附带生态修复条件出让”等多要素配置供应，将生态产品价值实现的溢价部分赋值到有形资产载体，打造生态资产和权益组合包，开发“花木生态价值贷”等绿色金融产品，巧解资金难题。

　　土地在变，矿产、海洋的利用方式也在变……种种创新接踵而来。

　　“长江入赣第一市”——江西瑞昌，勇当“净矿”出让先行者，使矿产资源国家所有者权益得到充分体现，彻底改变了“矿业大市、收益小市”的尴尬局面。

　　江苏、浙江、海南纷纷开展海域立体分层设权，试点“立体用海”“净海出让”甚至“云上选海”，鼓励用海活动融合发展。

　　改革成效令人欣慰，但改革依然任重道远。

　　党的二十届三中全会已擘画改革开放新蓝图，提出以经济体制改革为牵引进一步全面深化改革、推进中国式现代化。

　　建设一个什么样的全国自然资源大市场，关乎高水平社会主义市场经济体制的构建，更关乎中国经济、美丽中国的未来。

　　这，是自然资源资产产权制度改革“下一程”要答好的时代考题。

　　翻过一山又一山，走过一程又一程。惟有不懈奋斗，方能不负改革使命！（中国自然资源报）