发展新能源的关键在于维护矿产稳定供应
国际可再生能源署倡导各国在新冠肺炎疫情后的经济复苏过程中大力推动能源转型，支持清洁能源技术发展。新能源矿产是新能源产业发展的物质基础。参考世界银行2020年5月发布的《气候变化行动所需要的矿产资源：清洁能源转型的矿产耗用强度》，以及国际能源署2021年6月发布的《关键矿产在清洁能源转型中的作用》报告，新能源发展所需的矿产（简称新能源矿产）是指在风电、光伏、核能、电动车等新能源产业发展过程中，直接为能源生产或转换提供所需基础原材料支撑的重要矿物的总称。2020年第四季度以来，为应对新冠肺炎疫情造成的经济和财政问题，导致矿产国际竞争更为激烈，因此，更需要巩固提升我国新能源产业链优势，并助力国家“双碳”目标顺利实现。
新能源矿产需求将迎来“井喷式”增长
全球能源绿色转型拉动新能源矿产需求快速飙升。据国际能源署2021年《关键矿产在清洁能源转型中的作用》报告，由低碳能源技术驱动的能源系统的矿物需求将远超化石燃料能源系统，预计2040年全球新能源矿产，如锂、钴、镍等需求将比2020年增加6倍，特别是用于电动汽车和电网存储的矿物需求将至少增长30倍。世界银行2020年发布的《矿产品促气候行动：清洁能源转型的矿产消费强度》报告同样显示，要实现全球温控2度目标，部署风能、太阳能和地热能以及储能，预计2050年将需要5倍以上的新能源矿产。可以预期，随着全球应对气候变化和低碳转型进程加快，未来围绕新能源矿产的全球布局和竞争将愈演愈烈。
我国实现“双碳”目标，对新能源矿产需求则更为强劲。据国家有关规划和我们预测，实现2030年前“碳达峰”与2060年前“碳中和”目标，我国非化石能源消费比重较2020年将分别提高9%和64%，风电和太阳能发电总装机容量将分别增长2.3倍和7.5倍，新增新能源和清洁能源动力的交通工具比例也将分别达到40%和90%左右。风电、太阳能及新能源汽车3大初具优势行业的强劲发展，将持续推动我国新能源矿产需求快速增加。保守估计，2030年我国锂、钴、镍、铜等需求将较2020年增长1.1~3.5倍，而到2060年，在无可替代材料情景下，多数新能源矿产需求将在2030年基础上再增长20%~50%，部分甚至可能翻一番。
我国新能源矿产供应面临“大头在外”和治理体系不利的挑战
一方面，我国新能源矿产供应面临国内资源禀赋不足、境外供应风险加剧、国际治理体系不利等诸多挑战。一是国内资源家底薄弱，镍、钴、铜、铝、锰、铬、锆、铍、铂族金属等资源储量全球占比不足5%，锂仅7%，对外依存度持续走高，其中镍、钴、锆、铍、锰、铬、铂族金属等对外依存度已超80%。二是境外资源分布和生产高度集中，尤其是锂、钴、镍、锰、铬、锆、铂族金属等，资源储量和产量前3位国家全球占比超60%，未来新能源矿产资源高度集中的资源大国或将成为新的地缘政治热点，供应链风险日益增加。
另一方面，“双碳”目标下新能源将迅速成为主体能源，其所必需的新能源矿产供应压力将越来越大，这对我国现行能源和“双碳”治理体系无疑是一个新的挑战。目前，发达国家已普遍开展了新能源矿产在内的关键矿物供应状况的重新审查和评估，并将其纳入国家安全战略和全球资源战略。尽管我国长期一贯重视油、气、铁矿石等大宗矿产的安全供应，但对锂、钴、镍等新能源矿产的安全保障考虑尚不充分，尤其是围绕“双碳”目标下新能源矿产安全保障的管理协调、规划及实施、勘查开发投资、回收利用、替代技术研发、产品应急储备、境外投资和国际合作治理、产品全生命周期环境效益评估的机制和政策体系，都亟待建立健全，而这些问题都需要在将新能源矿产纳入现行能源和“双碳”治理体系后进行统筹规划。
资源民族主义盛行推高了铜、镍、锂、钴等新能源矿产的海外供应风险
为满足资源的新需求，一批中国企业积极“走出去”投资海外权益资源，并取得丰硕成果。综合中国商务部、经济合作与发展组织（OECD）、英国国家统计办公室等机构数据，截至2020年末，我国对外直接采矿业投资存量1759亿美元，居世界第二位，并已在塞尔维亚、澳大利亚、赞比亚、阿根廷等66个国家共计投资了640个矿山项目，涉及铜、铬、锂、钴、镍等63个矿种，其中铜、镍、钴、铝、锂、铬等一批紧缺矿产的海外权益资源储量，已经超过国内查明资源储量。据有关统计，截至2020年，我国铜在秘鲁、刚果（金）、澳大利亚、赞比亚、塞尔维亚等国家已获得权益资源量16273万吨（金属），相当于国内查明资源储量的1.4倍，铝、铬、镍、钴、锂的权益资源量也分别相当于国内查明资源储量的1.9倍、37.2倍、1.2倍、6倍、1.6倍。但是，近期全球资源民族主义抬头和部分资源国政局动荡，正危及我国海外资源供应与矿业安全生产。一是部分资源大国高举资源民族主义大旗，打着资源国有化、企业社会责任、土著人权利、生态环境保护、收益公平等旗号，频繁地采取了包括禁止原矿出口、加征矿业税费、推行资源国有化等手段干预资源市场。二是社区抗议活动干扰海外矿业生产。我国海外矿业投资项目多在发展中国家，往往生态环境相对脆弱、社会关系较为复杂。近年来，环境、社会和治理因素逐渐成为日益庞大利益相关方群体的优先考虑事项。三是部分资源大国政局动荡，影响海外矿业投资安全。
多措并举维护新能源矿产稳定供应
从国际上看，2021年美国、欧盟等都在强化矿产资源供应链建设，确保关键矿产和原材料安全稳定供应。从国内情况看，2021年虽然主要矿产品和初级原材料产量普遍增长，但是这种供应增长有的是保供因素的推动，有的是价格高位运行的驱动，也有的是矿产品进口增加导致原材料产量增长。目前，我国经济韧性恢复将促进主要矿产品和原材料消费继续保持增长态势，面临的供应保障压力会更大，确保铜、镍、锂、钴等新能源矿产安全供应至关重要，它事关中国新能源产业链能否筑牢优势，事关国家“双碳”目标能否顺利实现。
因此，笔者建议：
一是优化营商环境，鼓励新能源矿产勘查，增加国内资源储量。对“卡脖子”的新能源矿产勘查要“高看一眼”，强化基础地质调查和勘查，优选可供出让的勘查区块，并在中央财政每年安排一定数额的资金专门用于国内找矿。其实，加强国内找矿是提高资源安全保障能力经济代价最小的手段。以铜矿为例，2021年我国铜精矿进口较2020年增加1297亿元，加上精炼铜进口，两项资源进口加起来多花费了约1700亿元，以铜矿最高年份勘查投资56亿元水平估算，那进口多支付的费用也基本可用于国内30年的铜矿勘查。
二是推动技术创新，促进潜在资源转化为实际的供应能力。结合我国新能源矿产供给与“碳达峰”“碳中和”目标，要衔接新能源企业、矿业公司与科研院校在新能源矿产“勘查—开发—冶炼—应用”的技术前沿，重点解决深部勘查开采和高海拔地区资源开发的适用技术，以及高镁盐湖卤水提锂等方面的关键技术，通过培育资源安全保障的国家战略科技力量，支撑西藏、四川等高海拔和生态敏感脆弱区的铜矿、锂矿等资源得到充分开发利用，促进约占我国2/3锂储量的盐湖锂资源及时转化为产品产量。同时，建立二次资源回收利用政策支持体系，鼓励废铜、废太阳能电池板、废动力电池等废旧产品规范回收再利用，丰富资源开源路径，助力减轻原矿供应压力。以铜为例，我国2020年前后的耗铜产品，将在2035年左右陆续进入报废期，并有望产生约400万吨/年的铜替代原料，需要国家对废铜回收加强税收、财政等方面的政策支持来缓解原矿供需紧张的矛盾。
三是加大金融政策支持力度，保障海外权益资源及时转化为实际的产能、产品和产量。加强金融机构支撑力度，让民营企业和国有企业海外矿业投资重点项目开发在贷款利率、担保条件、融资额度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑战性地区资源开发的投融资支持力度，并简化海外并购审批流程，优化外汇审批手续，提高海外优良资源资产并购的能力和机遇。加大海外权益资源开发配套的扶植力度，特别是在金融政策上就地建立冶炼厂提供信贷资助，并在资源回运时予以贸易政策便利，确保紧缺资源产品“产得出、运得回”。
四是与主要资源国建立政治经济互信，切实保护中资企业海外利益。聚焦铜、镍、锂、钴等紧缺矿产，组织编制海外资源开发专项规划，鼓励通过国际合作，积极规范地建设海外资源基地，全面提升海外资源保障能力。从当前全球资源分布、需求和投资环境情况看，非洲中部、拉丁美洲、东南亚和中亚等地区，是海外资源基地建设的重点地区。针对资源所在国的国别风险和政策风险，在资源所在地建立中国企业“协会”等组织，定期或不定期与所在国相关部门进行沟通交流，必要时通过驻外领事馆与政府交涉，由政府出面签订双边投资协定，在条件成熟时可将企业的投资合作上升为国家之间的经贸合作，实现互信互惠和共赢。精准对接国内去产能与资源国产业链本土化要求，加快国内冶炼先进产能向几内亚、印度尼西亚等国转移，推动矿业产业链深度嵌合和利益绑定，切实回应当地产业链本土化这一核心诉求，并加强运用法律、外交等手段积极应对美国域外霸权之能力；同时，更加注重推进可持续和负责任的矿产开发，主动发布可靠和透明的数据信息，减少来自社区环境、劳工、安全和社会治理等方面的阻力。
五是重视储备体系建设，形成适合中国特色的储备模式。根据储备成本、风险概率、储备效益以及国力可承受程度，优先考虑钴、镍等紧缺性资源，以及重稀土、铟、锗等未来在新能源和新材料领域具有重要用途的战略金属储备；其次，在一定条件下，适度储备一些涉及国家安全的铜、镍等矿产品。根据各矿产的战略地位评级，从保证供应安全、推动可持续发展高度出发，建立符合我国国情的政府专项储备与民间商业储备相结合的储备机制，建立包括实物储备、矿产地储备和矿产资源高效开发利用技术储备相结合的储备体系，例如紧缺的镍、钴等矿产品，可优先安排实物储备。
六是积极参与全球资源治理体系变革，强化监测预警体系建设，增强应对市场价格波动的平抑能力。充分利用我国市场规模巨大、产业配套体系完整等方面的优势，以国家政治外交影响为依托，积极加入或对接全球战略性矿产的已有治理机制，如矿业、矿产和可持续发展政府间论坛、采掘业透明度倡议等，强化政府、企业、行业协会的协同作战能力，为我国在制订全球治理规则、创新治理工具、参与并引领全球矿产资源治理提供有利的主流语境，提升我国在全球矿产品市场规则制定中的影响力。筹划并牵头在我国一线城市建立全球性锂、钴、稀土等新能源矿产品交易所，确立我国新能源矿产的世界地位和全球性话语权。完善监测预警机制，系统开展各国资源民族主义监测预警和矿产品供应链风险评价，建立监测预警报告制度，完善政策工具箱，强化应对国际重大冲突资源安全预警能力。未来一段时期，需要结合我国“双碳”目标、产业发展规划与新能源矿产资源战略布局，摸清不同时段的矿产品需求量、国内资源储量、循环回收潜力，以及全球生产供应形势和贸易格局，精准研判国际形势，动态评估供应和价格风险，严查恶意操纵价格行为，确保“卡脖子”的矿产品价格不“大起大落”而拖累经济发展和能源转型。此外，需要密切跟踪美欧国家的新动向，及时制订反制措施，主动维护资源市场繁荣与稳定。
（作者单位：中国自然资源经济研究院 陈甲斌 ）